Folkhögskolföreningens utlåtande om regeringens proposition till lag om ett försök med verksamhetsstyrning inom yrkesutbildningen och till vissa lagar som har samband med den
OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖLLE
Asia: Lausuntopyyntö hallituksen esityksestä laiksi ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Yleisiä huomioita esitysluonnoksesta
Suomen Kansanopistoyhdistys kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
Esityksessä ehdotetaan, että toteutettaisiin 1. tammikuuta 2026 alkava ja 31. joulukuuta 2033 loppuva kokeilu ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksesta. Kokeiluun valittaisiin esityksen mukaan enintään 40 koulutuksen järjestäjää, joiden järjestämisluvat korvattaisiin määräajaksi kokeiluluvilla. Kokeiluluvan saaneella ammatillisen koulutuksen järjestäjällä olisi pääsääntöisesti oikeus järjestää kaikkia ammatillisen koulutuksen tutkintorakenteeseen kuuluvia tutkintoja ja niin sanottua laajennettua oppisopimuskoulutusta niiden tutkintojen ja osaamisalojen osalta, joita koulutuksen järjestäjällä ei olisi kokeiluluvassaan. Lisäksi koulutusta voisi järjestää vapaasti myös työvoimakoulutuksena ja englannin kielellä. Opetus- ja kulttuuriministeriö pitäisi neljän vuoden välein koulutuksen järjestäjien kanssa neuvottelut koulutuksen vaikuttavuutta ja laatua koskevista tavoitteista. Tavoitteet kirjattaisiin opetus- ja kulttuuriministeriön ja koulutuksen järjestäjän väliseen sopimukseen, ja tavoitteiden toteutumista seurattaisiin kokeilun aikana.
Kansanopistoyhdistys toteaa, että kysymyksessä on varsin poikkeuksellinen tapa kehittää koulutuksen säätelyä. Esityksessä viitataan useita kertoja pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmaan. Hallitusohjelma ei sisällä esitystä kokeilulainsäädännöstä. Kokeilulainsäädännölle vaihtoehtoisia malleja ei ole riittävästi selvitetty. Hallitusohjelmassa todetaan, että hallitus uudistaa ammatillisen koulutuksen toiminnanohjausta vaikuttavuutta ja tuloksellisuutta vahvistaen sekä järjestäjäneutraliteetti varmistaen. Ruotsinkielisen ammatillisen koulutuksen erityispiirteet huomioidaan. Käsillä olevasta esityksestä ei selviä, kuinka järjestäjäneutraliteetti aiotaan varmistaa.
Kansanopistoyhdistys pitää lausunnolla olevan esityksen heikkouksina seuraavia asioita. Lausunnolla oleva esitys kokeilulainsäädännöstä ei sisällä täsmällisiä tavoitteita, joihin kokeilulla pyritään. Esityksessä on vain vähäisesti otettu kantaa siihen, miten niiden koulutuksen järjestäjien, jotka eivät ole mukana kokeilussa, toiminta muuttuu kokeilun myötä. On selvää, että kokeilun vaikutukset ulottuvat myös niihin järjestäjiin, jotka eivät ole konkreettisesti mukana kokeilussa. Suomen Kansanopistoyhdistys katsoo, että kokeilulainsäädäntöä ei tule edistää ilman näiden puutteiden korjaamista.
Esityksessä ehdotetaan, että ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmää uudistettaisiin siten, että jatkossa valtion talousarvioon sisältyvä ammatillisen koulutuksen määräraha koostuisi toteumiin perustuvasta laskennallisesta perusrahoituksesta ja harkinnanvaraisesta rahoituksesta. Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä tavoitetta yksinkertaistaa ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmää. Muutos ajoittuu samaan aikaan, kun ammatillisen koulutuksen rahoitusta vähennetään. Yhtäaikaisesti tapahtuvien muutosten vaikutuksia on vaikea ennakoida. Koulutuksen järjestäjät eivät myöskään ole saaneet esityksessä mainittuja koelaskelmia esitetystä rahoitusmallista, jotta vaikutuksia voitaisiin arvioida ja niihin varautua koulutuksen järjestäjien tasolla.
Ammatillisen koulutuksen kokeilua koskevat säädösehdotukset
Esityksessä ehdotetaan toteutettavaksi kokeilu ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksesta. Kokeilussa osa nykyisistä ammatillisen koulutuksen järjestäjistä olisi muista poikkeavassa ohjausmenettelyssä. Esitetty kokeilulainsäädäntö on poikkeuksellinen tapa kehittää säädösperustaa. Kahdeksan vuoden kokeiluaikaa on pidettävä erittäin pitkänä. Kokeilun tavoitteita on kuvattu sen pituuteen nähden varsin vähäisesti. Perusteluteksteistä jää täysin epäselväksi, mitä kokeilun jälkeen aiotaan tehdä. Siitä ei selviä, miten kokeilua arvioidaan ja millä tavalla tuloksia hyödynnetään.
Perusteluteksteissä on kuvattu erityisesti ammatillisen koulutuksen järjestämislupamenettelyn nykyisiä ongelmia. Kokeiluun valitaan enintään 40 koulutuksen järjestäjää. Tämä johtuu esityksen mukaan siitä, että kahdenvälisiä neuvotteluita koulutuksen järjestäjän ja opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa ei voida käydä koulutuksen järjestäjien määrän ollessa suurempi. Kansanopistoyhdistys kysyykin, onko kokeilulainsäädäntöä koskevassa esityksessä kysymys ammatillisen koulutuksen keskittämisestä nykyistä pienemmälle määrälle järjestäjiä. Esityksessä ei juuri arvioida, minkälaiset vaikutukset kokeilulla olisi koulutuksen saavutettavuuteen alueellisesti ja sosiaalisesti. Esimerkiksi kansanopistot tarjoavat ammatillisen koulutuksen lisäksi alueilla muitakin koulutuspalveluja. Ammatillisen koulutuksen keskittäminen vaarantaa koulutuspalvelujen järjestämisen alueilla. Kansanopistot ovat omilla alueillaan merkittäviä koulutustoimijoita, jotka lisäävät koulutuksen saavutettavuutta.
Kokeilu on pitkäkestoinen ja koskee vain pientä osaa nykyisistä koulutuksen järjestäjistä. Esityksestä ei selviä, mitä tapahtuu kokeilun jälkeen niiden järjestäjien toimintaedellytyksille, jotka ovat kahdeksan vuotta mukana kokeilussa tai niille, jotka eivät ole mukana kokeilussa. Tästä syystä osallistuminen kokeiluun voisi perustua koulutuksen järjestäjän harkintaan. Osallistumisesta kieltäytyminen ei saisi vaarantaa koulutuksen järjestäjien toimintaedellytyksiä tutkintotarjonnan eikä rahoituksen näkökulmasta. Esityksen mukaisesti kokeiluun valitut koulutuksen järjestäjät neuvottelisivat opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa joka neljäs vuosi koulutuksen vaikuttavuutta ja laatua koskevista tavoitteista. Esityksestä ei selviä, millä tavalla tavoitteiden saavuttamista arvioidaan. Esityksessä todetaan myös, että lain ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilusta 11 §:n mukaisesti opetus- ja kulttuuriministeriö voisi tehdä yksipuolisesti päätöksen kokeilussa olevan järjestäjän määrällisistä ja laadullisista tavoitteista.
Luonnoksen laiksi ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeiluksi mukaisesti kokeiluun valittavien koulutuksen järjestäjien järjestämisluvat korvattaisiin määräajaksi kokeiluluvilla. Kokeiluluvan saaneella koulutuksen järjestäjällä olisi pääsääntöisesti oikeus järjestää kaikkia ammatillisen koulutuksen tutkintorakenteeseen kuuluvia tutkintoja ja nk. laajennettua oppisopimuskoulutusta niiden tutkintojen ja koulutusten osalta, joita sillä ei olisi kokeiluluvassaan. Esityksen laiksi ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeiluksi 3 §:n mukaisesti koulutuksen järjestäjien nykyiset luvat olisivat kokeilun aikana ns. jäädytettyinä. Esityksestä ei selviä, millä menettelyllä ne mahdollisesti palautetaan tai muutetaan kokeilun jälkeen muuhun muotoon.
Kokeilua koskevan lakiesityksen 5 §:n mukaan säädettäisiin, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksellä koulutuksen järjestäjän kokeiluluvasta voidaan rajata pois tutkintoja ja osaamisaloja tietyin edellytyksin. Erityisesti ne tutkinnot, joiden tarjonta on selvästi tiettyjen erikoistuneiden koulutuksen järjestäjien toteuttamaa, voidaan rajata pois kokeiluluvasta. Esityksen 5 §:n kolmannen momentin mukaan tutkintoja ja osaamisaloja voitaisiin rajoittaa, mikäli niiden laaja järjestämisoikeus heikentäisi olennaisesti niiden koulutuksen järjestäjien toimintaedellytyksiä, jotka tämän lain voimaan tullessa järjestävät kyseistä koulutusta. Kansanopistot ovat ammatillisen koulutuksen järjestäjinä erikoistuneet kasvatus- ja ohjausalan koulutuksen järjestämiseen. Nykyiset tutkinnot ovat pitkälti syntyneet kansanopistojen aiemmin toteuttaman koulutuksen perusteella, ja kansanopistot ovat järjestäjinä kehittäneet vahvan osaamisen, laajat työelämäverkostot sekä toimintamallit niiden järjestämiseksi. Ne ovat osallistuneet tutkintojen uudistamiseen ja kehittämiseen. Kasvatus- ja ohjausalan työtehtävät ovat luonteeltaan pätevöitymistä vaativia. Näin ollen koulutuksen laadusta on pidettävä erityistä huolta. Kasvatus- ja ohjausalan perustutkinnon ja sen osaamisalojen laaja järjestämisoikeus heikentäisi merkittävästi kansanopistojen toimintaedellytyksiä, koska ne järjestävät kyseistä koulutusta vakiintuneesti ja ovat investoineet sen kehittämiseen koko ko. koulutusten olemassaolon ajan. Kansanopistoyhdistys katsoo, että kasvatus- ja ohjausalan perustutkinnon vapaa järjestäminen lisäisi kilpailua epäterveesti. Julkisin varoin tuotettavan koulutuksen alueellisen kilpailuasetelman luominen on epätarkoituksenmukaista. Se heikentäisi kaikkien toimijoiden toimintamahdollisuuksia.
Rahoituksen uudistusta koskevat säädösehdotukset
Valtion talousarvioon sisältyvä ammatillisen koulutuksen määräraha koostuisi vuodesta 2026 alkaen laskennallisesta perusrahoituksesta ja harkinnanvaraisesta rahoituksesta. Toteumiin perustuvan laskennallisen perusrahoituksen rahoitusosuudet muodostuisivat toteutuneista opiskelijavuosista, joiden osuus olisi 50 prosenttia, suoritetuista tutkinnon osista ja tutkinnoista, joiden osuus olisi 30 prosenttia, valmistuneiden työllistymisestä ja jatko-opiskelusta,
joiden osuus olisi 18 prosenttia, sekä opiskelijapalautteesta ja työelämäpalautteesta, joiden osuus olisi yhteensä 2 prosenttia. Toteumatietoina käytettäisiin kahden varainhoitovuotta edeltävän heinäkuun 1. päivän ja kesäkuun 30. päivän välille sijoittuvan ajanjakson tietoja. Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä esitykseen sisältyvää rahoituksen jakautumiseen liittyvää terminologian yksinkertaistamista. Se tekee järjestelmästä helpommin ymmärrettävän. Yhdistys kannattaa myös kahden vuoden toteuman tarkastelujaksoa.
Esityksessä ehdotetaan, että järjestämisluvissa määrättäisiin kaikkien järjestäjien osalta rahoituksen perusteena käytettävien opiskelijavuosien enimmäismäärästä. Tätä perustellaan järjestäjien keskinäisen kilpailun välttämisellä. Enimmäismäärä koskisi muita kuin oppivelvollisia opiskelijoita. Se, kuinka järjestämislupien enimmäismäärät täsmällisesti määritellään, jää esityksestä epäselväksi. Esityksessä todetaan, että määrittelyssä tukeudutaan nykyisiin tavoitteellisiin opiskelijavuosimääriin. Kansanopistoyhdistys katsoo, että se, kuinka lupia aiotaan muuttaa, tulisi avata perusteellisesti. Sillä on suuri merkitys koulutuksen järjestämisedellytyksiin. Esityksestä ei myöskään selviä, miten budjettikehys jaetaan järjestämisluvassa olevien opiskelijavuosimäärien (jatkuva oppiminen) ja vapaasti tehtävien oppivelvollisten opiskelijavuosimäärien kesken. Tätä mekanismia tulisi selvittää tarkemmin esityksessä, jotta säädösesitystä voitaisiin paremmin arvioida ja koulutuksen järjestäjät voisivat ennakoida rahoitustaan.
Esityksen perusteella jatkossa koko tutkinnon suorittamisesta saisi rahoitusta pelkästään niiden opiskelijoiden osalta, jotka ovat aiemmin suorittaneet vain perusasteen koulutuksen. Enimmäismäärä koskisi jatkuvan oppimisen opiskelijavuosien määrää. Kansanopistoyhdistys katsoo, että tämä muutos heikentää kohtuuttomasti rahoitusta erityisesti niiden tutkintojen osalta, joissa työelämässä tarvitaan koko tutkinnon suorittamista tai alaan liittyy pätevyysvaatimuksia. Näitä koulutuksia ovat esimerkiksi kasvatus- ja ohjausalan perustutkinto ja ammattitutkinto (koulunkäynnin ohjaaja), sosiaali- ja terveysalan perustutkinto tai seurakunta- ja hautauspalvelualan ammattitutkinto (suntio). Esityksen tavoitteena on ohjata opiskelijoita suorittamaan tutkintoja pienempiä osaamiskokonaisuuksia. Se ei kuitenkaan ole osalla aloista tarkoituksenmukaista opiskelijoiden työllistymisen näkökulmasta. Koulutuksen järjestäjä ei voi jättää näiden alojen opiskelijaa vain tutkinnonosien varaan. Kelpoisuuden vuoksi koko tutkinnon suorittaminen on mahdollistettava. Esitetyssä mallissa koko tutkinnon suorittamisesta ei kuitenkaan saisi rahoitusta. Samalla alat ovat kuitenkin juuri niitä aloja, joilla pitäisi saada kelpoista työvoimaa lisää.
Kansanopistoyhdistys esittää, että sellaiset tutkinnot, joissa työelämä edellyttää koko tutkinnon suorittamista, huomioidaan edelleen rahoituksessa myös koko tutkinnon osalta.
Esityksessä ehdotetaan, että ammatillisen koulutuksen rahoituksesta karsitaan merkittävästi painotus- ja korotustekijöitä ja niiden kertoimia. Toteutuneita opiskelijavuosia painotettaisiin jatkossa tutkintorakenteeseen kuuluvien eri tutkintojen, tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen sekä työhön ja itsenäiseen elämään valmentavan koulutuksen järjestämisellä. Lisäksi niitä painotettaisiin opiskelijan lähtötasolla, jota varten luotaisiin oma painotuskertoimensa. Toteutuneita opiskelijavuosia korotettaisiin vaativan erityisen tuen ja majoituksen järjestämisellä.
Järjestämisluvista poistettaisiin esityksen mukaan sisäoppilaitosmuotoisuutta koskeva kirjaus ja vastaavasti koulutuksen rahoituskertoimissa ei olisi enää erikseen sisäoppilaitosmuotoisuutta. Oikeus sisäoppilaitosmuotoiseen koulutukseen on nykyisellään niillä järjestäjillä, joilla oli 1.1.2018 alkaen kumotun ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain (680/1998) mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa, ja koulutuksen järjestäjä ylläpiti joko kansanopistoa, liikunnan koulutuskeskusta (urheiluopisto) tai jompaakumpaa edellä mainittua oppilaitosta muiden ammatillisten oppilaitostensa lisäksi. Kansanopistoyhdistys esittää, että sisäoppilaitosmuotoisuus mainitaan edelleen järjestämisluvissa ja säilytetään rahoituksen kertoimena. Kansanopistot ovat laissa vapaasta sivistystyöstä (632/1998) määritelty sisäoppilaitoksiksi. Niiden järjestämä asuminen ei ole vain majoituspalvelua, vaan kysymys on laajemmasta pedagogisesta lähestymistavasta ja investoimisesta oppimisympäristöön, jossa voidaan oppia myös yhteisöllisesti vapaa-ajalla. Pedagogiikka ja oppimisympäristö ovat osa sisäoppilaitosmuotoisuutta. Esimerkiksi kasvatus- ja ohjausalalla nuoriso- ja yhteisöohjaajan osaamisalalla sisäoppilaitosmuotoisella järjestämistavalla on erityinen merkitys opiskelijoiden ammatilliselle kehittymiselle oman alan tehtäviin. Lisäksi sisäoppilaitosmuotoisella koulutuksen järjestämistavalla voidaan tukea niitä opiskelijoita, jotka tarvitsevat erilaisista syistä tukea elämänhallinnassa tai sosiaalisissa taidoissa.
Kansanopistoyhdistys pitää kannatettavina esityksessä laiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoitukseksi annetun lain muuttamiseksi 32 k §:n määriteltyjä siirtymäaikoja uudelle rahoitusjärjestelmälle. Kolmen vuoden siirtymäajaksi asetettaisiin ylärajat, minkä verran yksittäisen koulutuksen järjestäjän rahoitus voisi vähentyä tai kasvaa edelliseen vuoteen verrattuna.
Oppimisen tukea ja erityistä tukea koskevat säädösehdotukset
Kansanopistoyhdistys on pitänyt oppimisvalmiuksia tukevaa koulutusta hyvin toimivana mallina oppijoiden tukemisessa. Sitä on kehitetty vastaamaan erilaisten oppijoiden tarpeisiin. Sen avulla on voitu myös huolehtia maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden tuen tarpeista. Siihen liittyvä rahoitusratkaisu on myös ollut sinällään toimiva. Opva-opinnot ovat mahdollistaneet rahoituksen kohdentamisen siten, että niitä tarvitsevat opiskelijat ovat voineet opiskella enintään kuusi kuukautta ilman rahoitusmekanismin luomaa vaadetta suorittaa tutkinnonosia. Kun tämä poistuu, ilman tutkintosuorituksia oleva pidennetty opiskeluaika antaa järjestäjälle heikomman rahoituksen, mikä vähentää mahdollisuutta ottaa aikaisempaa opva-opintojen kohderyhmää opiskelijaksi. Tämä on pois erityisesti muutenkin syrjäytymisvaarassa olevilta.
Kansanopistoyhdistys katsoo, että esitetyillä muutoksilla oppimisen tukeen on varsin vähäisiä opiskelijoiden tukimahdollisuuksia parantavia vaikutuksia. Oppimisen tukea halutaan yhdenmukaistaa koulutusjärjestelmässä. Kansanopistoyhdistys katsoo, että oppimisen tuen muotojen ei ole välttämätöntä olla samanlaisia eri koulutusmuodoissa.
Kansanopistoyhdistys katsoo, että erityisesti nuorten kohdalla kohtaaminen ja yhteisölliset toimintamallit ovat ratkaisevan tärkeitä oppimisen tukemisessa. Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmassa todetaan, että: ”hallitus turvaa riittävän lähiopetuksen määrän. Turvataan erityisesti oppivelvollisuuskoulutuksessa olevien ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden oikeus riittävään lähiopetuksen määrään, työpaikkaohjaamiseen sekä tarvittavaan oppimisen tukeen.” Käsillä oleva esitys ei sisällä ehdotuksia lähiopetuksen määrän turvaamiseksi.
Tilauskoulutusta koskevat säädösehdotukset
Muut ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia koskevat säädösehdotukset
Asetusluonnokset
Asetusluonnoksessa ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilusta 1 §:ssä on lueteltu rajoitettavat tutkinnot, jotka opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksellä voidaan rajata ammatillisen koulutuksen kokeilusta annettavan järjestämisluvan ulkopuolelle. Kansanopistoyhdistys esittää, että kasvatus- ja ohjausalan perustutkinto lisätään esityksen 1 §:ään rajoitettavaksi tutkinnoksi. Tätä yhdistys perustelee sillä, että kokeilua koskevan lakiesityksen 5 §:n mukaan säädettäisiin, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksellä koulutuksen järjestäjän kokeiluluvasta voidaan rajata pois tutkintoja ja osaamisaloja tietyin edellytyksin. Erityisesti ne tutkinnot, joiden tarjonta on selvästi tiettyjen erikoistuneiden koulutuksen järjestäjien toteuttamaa, voidaan rajata pois kokeiluluvasta. 5 §:n kolmannen momentin mukaan tutkintoja ja osaamisaloja voitaisiin rajoittaa, mikäli niiden laaja järjestämisoikeus heikentäisi olennaisesti niiden koulutuksen järjestäjien toimintaedellytyksiä, jotka tämän lain voimaan tullessa järjestävät kyseistä koulutusta. Kasvatus- ja ohjausalan perustutkinnon ja sen osaamisalojen laaja järjestämisoikeus heikentäisi merkittävästi kansanopistojen toimintaedellytyksiä, koska ne järjestävät kyseistä koulutusta vakiintuneesti ja ovat investoineet sen kehittämiseen koko ko. koulutusten olemassaolon ajan. Tutkintoon kuuluu kommunikaation ja viittomakielisen ohjauksen osaamisala. Tätä osaamisalaa järjestetään vain kansanopistoissa. Niissä on erityisosaamista ja vakiintuneet työelämäverkostot osaamisalan koulutuksen järjestämiseen. Tämän osaamisalan opiskelujen aikana opitaan uusi kieli. Osaamisalaa voidaan pitää erikoistuneiden koulutuksen järjestäjien toteuttamana ja täyttää lain kohdan edellyttämät kriteerit siinä missä musiikin ja liikunta-alan tutkintojen rajoittaminen.
Muut kommentit
–
Suomen Kansanopistoyhdistys-Finlands Folkhögskolförening ry:n puolesta,
Helsingissä 15.6.2024
Helena Ahonen Tytti Pantsar
puheenjohtajat toiminnanjohtaja